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La Bahía Entrampada

Por: Juan Llado

Ahora que el Presidente Medina ha revocado la propuesta de solución a la litis de Bahía de las Águilas (BdlA), procede otear el futuro para adivinar el próximo paso. Aunque políticamente conviene esperar el fallo definitivo de los tribunales que restaure los derechos de propiedad del Estado, lo deseable sería asumir que eso sucederá y proseguir raudamente el camino hacia el despegue de un proyecto. Pero en el actual debate se están ignorando otras realidades jurídicas que podrían retrasar tanto el desarrollo turístico del suroeste que al presente gobierno le pase de largo.

Para comprobarlo solo hay que repasar los antecedentes legales. El inicio puede ser la Ley No.64-00 de Medio Ambiente porque esta ratificó, en su Artículo No.34, los términos del decreto que en el 1986 había creado el Parque Nacional Jaragua (PNJ) y, como BdlA era parte de este, quedó así designada como área protegida. Ese mismo artículo de la Ley No.64-00 estipuló que en un plazo de 90 días debía tenerse un anteproyecto de ley definitivo sobre las áreas protegidas. Sin embargo, no fue hasta julio del 2004 cuando se promulgó la Ley Sectorial No.202-04 sobre el Sistema Nacional de Áreas Protegidas dejando establecidos las áreas protegidas y sus límites.

Vigente todavía, esa legislación cambió la categoría de protección de BdlA y la segregó del Parque Nacional Jaragua para hacerla, por su Artículo No.84, parte de la Categoría VI de “Paisaje Protegido”, la de menor restricción de uso. (La ley establece seis categorías numeradas; a medida que aumenta el número disminuye el grado de restricción de uso.)Dentro de esa categoría VI, se establecieron tres subcategorías: 1) Vías Panorámicas, 2) Corredores Ecológicos y 3) Área Nacional de Recreo. BdlA quedó incluida en la subcategoría de Área Nacional de Recreo (ANR) con el nombre de “Cabo Rojo-Bahía de las Águilas”. Por tanto, no se puede afirmar, como lo han hecho algunos, que sea hoy día parte del PNJ.

Ahora bien, esa ANR tiene, según la ley, cuatro polígonos.  BdlA es uno de ellos y la ley le atribuye 11.5 kms lineales. (Su playa misma solo tiene 5.4 o 7.2 kms, dependiendo de la fuente de la información.) Los otros tres polígonos incluyen a 1) Playa Larga, 2) Playa Blanca y 3) Cabo Rojo-Pedernales y no son contiguos, aunque todos colindan hacia el este con el PNJ.La franja que va desde La Cueva hasta Bahía Honda no es parte de la ANR y los polígonos correspondientes a las playas están separados y al sur de BdlA (ver mapa adjunto). De modo que la aprobación del proyecto Eco del Mar, al estar este ubicado en un área que no está protegida, es válida y, si los derechos de propiedad son legítimos, la aprobación no infringe ninguna ley.

Hasta aquí llega la legislación ambiental vigente y aplicable al caso de BdlA.  Pero otras disposiciones legales relativas al turismo propiamente dicho introducen estipulaciones que podrían modificar la legislación ambiental. Por ejemplo, mediante el Decreto No.273-01 el Presidente Mejía declaró de utilidad pública toda la franja que está comprendida entre la Laguna de Oviedo y el pueblo de Pedernales. Eso implica que cualquier derecho de propiedad privada quedaba instantáneamente traspasado al Estado. Sin embargo, el Decreto No.749-04 expedido el 5 de agosto del 2004 por el mismo Presidente Mejía excluyó de la declaratoria de utilidad pública a “Playa Blanca, Playa Larga, Bahía de Las Águilas, Cabo Rojo, Buanye, hasta la Playa de Pedernales.” Eso elimina el dominio estatal para esas playas, presumiblemente todas de propiedad estatal originalmente, pero deja intacta la declaratoria de utilidad pública para la franja Laguna de Oviedo-Playa Larga.


Si estos decretos no introducen ningún ruido insuperable, lo que habría que definir es el significado y alcance de la LeyNo.266-04, de junio del 2004 y vigente actualmente, que establece el “Polo o Área Turística de la Región Suroeste” y la declara “demarcación turística prioritaria”, comprendiendo toda la costa que discurre entre la Bahía de Neyba y el Rio Pedernales. Para esos fines esa ley se amparó parcialmente en el Decreto No.273-01 que declaró de utilidad pública todos los terrenos comprendidos entre la Laguna de Oviedo y Pedernales. ¿Cuáles serían las implicaciones de estas disposiciones para la legislación ambiental vigente?

Aunque la Ley No.266-04 creó esa “demarcación turística prioritaria” y derogó cualquier otra disposición legal que le fuera contraria, eso no necesariamente invalida la Ley No.202-04 porque esta última fue promulgada un mes después. Eso significaría que el ANR está vigente aun cuando este dentro de la “demarcación turística prioritaria” de la Ley No.266-04. Quien esto escribe no conoce de ninguna legislación que haya definido el significado y las implicaciones de una “demarcación turística prioritaria”, a menos que no sea la creada inicialmente por la antigua Ley No.153 de Promoción e Incentivo Turistico de 1971 para delimitar el espacio de ubicación delos proyectos turísticos donde podían recibir los incentivos fiscales que proveía esa ley.

Un posible embrollo legal tendría que ver con las responsabilidades institucionales que la Ley No.266-04 atribuye al Ministerio de Turismo. Al hacer al Ministerio el supremo juez de todos los proyectos que pudieren desarrollarse en esa demarcación, la legislación podría ser interpretada como que entra en conflicto con las responsabilidades del Ministerio Ambiente. Sin embargo, la Ley 202-04 es posterior a la No.266-04 y eso podría inclinar la balanza a favor de este último ministerio.

Por otro lado, el Plan Sectorial de Ordenamiento Territorial Turistico que elaboró y oficializó (mediante resolución ministerial del 2012) el Ministerio de Turismo tampoco contradice ninguna ley. Excepto que la franja que establece para el desarrollo de las instalaciones e infraestructura turística va desde La Cueva hasta el pueblo de Pedernales, lo cual quiere decir que incluye terrenos que son parte de la ANR y terrenos que no son parte de esa área protegida. Desde el punto de vista legal, eso constituye una demarcación turística que, mediante resolución ministerial, fija la vocación de uso de esa franja y sus terrenos.


Existe un decreto del Presidente Fernandez, el cual no ha sido derogado, que tendría que ser tomado en cuenta a la hora de evaluar las implicaciones jurídicas de las disposiciones legales mencionadas más arriba. Este es el No.686-05 que nombra una comisión para encargarse de enrumbar todo el desarrollo turístico de “las zonas de Pedernales” y Bayahibe, la cual estaría presidida por el Ministro de Turismo. También habría que ponderar la autorización dada por el Presidente Fernandez para la venta al inversionista del proyecto Eco del Mar de unos terrenos próximos a BdlA (pero no parte del área protegida). Asimismo, deberá tomarse en cuenta la intención del legislador al promulgar la Ley No.158-01 de Incentivo Turistico e incluir entre las regiones a ser beneficiadas al Polo IV del Suroeste.

Lo que no queda ambiguo es que aquellos terrenos que se encuentran en un área protegida y que son de propiedad estatal no pueden venderse. Por un lado, el Articulo No.36 de la Ley No.64-00 establece claramente que las áreas protegidas son patrimonio del Estado y en su Párrafo II dispone que “cuando por el interés nacional o la categoría de manejo así lo exija, se declare bajo el sistema nacional de áreas protegidas un área perteneciente a una persona o entidad privada, el Estado Dominicano podrá declararla de utilidad pública y adquirirla a través de compra o permuta, siendo el precio y las condiciones establecidos por las leyes que rigen esta materia o por mutuo acuerdo.”

Por otro lado, la posterior Ley No.202-04, en su ArtículoNo.3, Principio #5, dice: Las áreas públicas que se encuentren bajo régimen legal de protección en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas constituyen un componente inalienable, imprescriptible e inembargable del patrimonio estatal y no son transferibles en propiedad a ningún individuo, Estado, nación o ciudadano de otro país bajo ninguna circunstancia.” El Articulo No.9 de esa misma ley dice: “Los terrenos pertenecientes al Estado que integran el Sistema Nacional de Áreas Protegidas son imprescriptibles e inalienables y sobre ellos no puede constituirse ningún derecho privado.”
Elunico“párrafo” de ese último artículo de la Ley No.202-04 también estipula: “Los terrenos de dominio privado con título de propiedad inscrito legalmente en el correspondiente Registro del Tribunal Superior de Tierras con anterioridad a la promulgación de la Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales, que se encuentren dentro de las áreas protegidas, se reconocerán como tales. No obstante ese derecho, el Estado tiene dominio eminente sobre los mismos y, por ello, antes de realizarse cualquier transferencia a terceros el Estado dominicano tendrá derecho preferente de adquisición mediante pago o compensación de los mismos.”

En adición a lo anterior, el Articulo No.16 de la Constitución del 2010 dice que las áreas protegidas son patrimonio estatal y que son “inalienables, intransferibles e imprescriptibles”. Estas solo pueden reducirse mediante una votación de dos terceras partes de las cámaras del Congreso. Esta disposición constitucional, sin embargo, no estipula nada en referencia a los derechos privados de propiedad que pudieran existir en las áreas protegidas. Una interpretación liberal implicaría que los derechos privados de propiedad han sido eliminados.

Algunos ambientalistas citan otras disposiciones como legalmente aplicables a la situación de BdlA. Entre estas incluyen la 1) Convención de Biodiversidad Biológica, 2) la Declaración de la Reserva de la Biosfera de la UNESCO Jaragua-Bahoruco-Enriquillo y 3) la Convención de Cartagena/Protocolo de Áreas y Vida Silvestre Especialmente Protegida. Sin embargo, a pesar de que las convenciones que han sido ratificadas por el Congreso tienen validez legal y son de aplicación obligatoria, aquí se asume que las disposiciones de las citadas son muy generales y no tienen una aplicación específica a BdlA en particular.

A juicio de quien esto escribe, no cabe duda de que si la litis sobre la propiedad de los terrenos de BdlA termina reconociendo algunos derechos privados, el Estado puede, de necesitarlos, declararlos de utilidad pública y compensar a sus propietarios adecuadamente. Pero lo que hay que tener en cuenta es que el Estado no puede vender terrenos estatales que son parte de un área protegida, a menos que vaya al Congreso y consiga una modificación de la legislación vigente por mayoría calificada para quitarle el estatus de área protegida. Lo único que podría hacer el Estado es darlos en concesión o usufructo por un periodo determinado de tiempo.

Todas las situaciones que han sido descritas anteriormente, finalmente, hacen aconsejable que el Gobierno propicie la aprobación de una nueva ley especial que, una vez haya ratificado la propiedad estatal de todos los terrenos pertenecientes al PNJ y al ANR (con las excepciones apuntadas por la Ley No.202-04), saque al polígono Cabo Rojo-Pedernales del ANR para, al no ser mas parte de un área protegida, poder venderlos a inversionistas interesados. De paso la nueva legislación devolvería los otros tres polígonos de la ANR al Parque y sacaría a la Isla Catalina del Sistema Nacional de Áreas Protegidas para que pueda explotarse turísticamente. Esta última no tiene razón de ser un Monumento Natural ni un área protegida. Dicha ley también establecería el requisito de que su eventual modificación no podría darse sin una mayoría calificada de ambas cámaras congresuales.

Es necesario advertir, sin embargo, que el reemplazo de la Ley No.202-04 sobre el Sistema Nacional de Áreas Protegidas es una asignatura pendiente que tiene el país. Esto así porque acusa, según un largo informe de la Academia de Ciencias, una serie de errores y distorsiones que invalidan algunas de sus prescripciones. De ahí que actualmente se esté llevando a cabo un Proyecto de Reingeniería del Sistema Nacional de Áreas Protegidas bajo el patrocinio del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Se supone que los resultados de ese proyecto, el cual está pautado para terminar en el 2014, serían los insumos finales para una nueva legislación sectorial en la materia.

Pero el presente gobierno no debe esperar que se genere esa nueva legislación. Si lo hace podría no tener tiempo para arrancar un proyecto de desarrollo turístico en el suroeste durante su gestión. En vista de las promesas y compromisos asumidos por el Presidente Medina para esa región durante su campaña electoral, lo ideal es que se aboque de inmediato a introducir la ley especial propuesta en el Congreso. La mayoría de su partido en ambas cámaras facilitaría su aprobación, pero algunos líderes de la oposición podrían también apoyarla, a juzgar por las declaraciones que han emitido sobre la litis de BdlA. Así que “Manos a la obra” porque la pobreza del suroeste clama por una atención urgente y prioritaria.

Vía: Acento